維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益 服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)
——新時(shí)代自然資源確權(quán)登記工作綜述
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央洞察時(shí)代大勢(shì)，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)造了舉世矚目的生態(tài)奇跡和綠色發(fā)展奇跡。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在生態(tài)文明體制改革背景下拉開(kāi)序幕。
按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的部署要求，要堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。
從2013年黨中央首次提出任務(wù)，到2016年部署開(kāi)展試點(diǎn)、2019年自然資源部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，再到2022年完成海南熱帶雨林國(guó)家公園等首批重點(diǎn)區(qū)域自然資源確權(quán)登記，按照試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)、逐步完善的工作思路，自然資源確權(quán)登記從無(wú)到有，從理論到實(shí)踐，譜寫(xiě)出美麗中國(guó)新華章。
高瞻遠(yuǎn)矚，立足生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)
習(xí)近平總書(shū)記指出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。
良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。生態(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)、失之難存。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于自然資源產(chǎn)權(quán)主體缺位、所有權(quán)邊界模糊等問(wèn)題，導(dǎo)致自然資源利用中出現(xiàn)“公地悲劇”和“破窗效應(yīng)”。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，湖泊濕地被濫占的一個(gè)重要原因是產(chǎn)權(quán)不到位、管理者不到位，到底是中央部門(mén)直接行使所有權(quán)人職責(zé)，還是授權(quán)地方的某一級(jí)政府行使所有權(quán)人職責(zé)？所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)是什么關(guān)系？產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，保護(hù)就會(huì)落空。
明者因時(shí)而變，知者隨事而制。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，積極推動(dòng)生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，創(chuàng)造性提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，為生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理提供了根本遵循和行動(dòng)指南。黨的十八屆三中全會(huì)在對(duì)全面深化改革做頂層設(shè)計(jì)之時(shí)，提出健全國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制的要求，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。
2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)和權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制改革。這為開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記指明了方向。
2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，并賦予自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)。隨后，一個(gè)統(tǒng)一管理山水林田湖草沙等全民所有自然資源資產(chǎn)的部門(mén)掛牌成立，其重要職責(zé)之一就是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。
立柱架梁，構(gòu)建制度體系，繪制美麗中國(guó)新畫(huà)卷
自然資源作為國(guó)家發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)著重要支撐作用，關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展。
我國(guó)幅員遼闊，自然環(huán)境多樣，自然資源總量龐大，種類(lèi)豐富，可謂地大物博、生物多樣，要摸清這份自然資源產(chǎn)權(quán)家底，并非易事。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為一項(xiàng)全新改革任務(wù)，既無(wú)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也無(wú)既有模式可參考，在法理、制度和技術(shù)支撐方面都需要不斷探索。
2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》和試點(diǎn)方案，在吉林、黑龍江、江蘇、福建、江西、湖北、湖南、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏12個(gè)?。▍^(qū)）的32個(gè)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)，分類(lèi)探索自然資源確權(quán)登記的路徑方法，驗(yàn)證自然資源確權(quán)登記的可操作性。
舟欲行遠(yuǎn)，制度護(hù)航。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革有了路線(xiàn)圖和任務(wù)書(shū)，并提出了總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、制定登記辦法的要求，明確重點(diǎn)對(duì)重要生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記。
2019年7月，自然資源部會(huì)同財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。2020年2月印發(fā)的《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》進(jìn)一步明確了自然資源確權(quán)登記的工作方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求，開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)行自然資源確權(quán)登記制度。
一項(xiàng)項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)、一個(gè)個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)不斷走深走實(shí)，自然資源確權(quán)登記制度框架基本建立，目標(biāo)更加明確，方向更加清晰。
善治善為，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，履行統(tǒng)一確權(quán)登記職責(zé)
2022年4月，習(xí)近平總書(shū)記在海南考察時(shí)指出，熱帶雨林國(guó)家公園是國(guó)寶，是水庫(kù)、糧庫(kù)、錢(qián)庫(kù)，更是碳庫(kù)，要充分認(rèn)識(shí)其對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略意義，努力結(jié)出累累碩果。
善謀者勝，遠(yuǎn)謀者興。國(guó)家公園確權(quán)登記不僅是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的重要組成部分，也是落實(shí)統(tǒng)一行使國(guó)家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益的重要舉措，是加強(qiáng)國(guó)家公園的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)的必然要求。
2022年6月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)通知，對(duì)海南熱帶雨林等5個(gè)正式設(shè)立的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記公告登簿工作作出部署。
2022年12月28日，海南熱帶雨林國(guó)家公園完成登簿工作。這相當(dāng)于給自然資源上了“戶(hù)口”，這在我國(guó)尚屬首次。
緊隨其后，江蘇、山東作為全國(guó)首批開(kāi)展自然資源確權(quán)登記公告登簿的省份，相繼完成了世界自然遺產(chǎn)江蘇大豐麋鹿國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和山東昆崳山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的自然資源確權(quán)登記工作。
如果把大自然看作一個(gè)大家庭，那么水流、森林、山嶺、草原，甚至是荒地、灘涂以及海域、無(wú)居民海島、探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源都是家庭成員。要了解這些家庭成員，就需要摸家底、建檔案，明晰產(chǎn)權(quán)主體，劃清權(quán)屬界線(xiàn)，通過(guò)自然資源確權(quán)登記，完成通告、地籍調(diào)查、審核、公告、登簿5個(gè)環(huán)節(jié)，從而給自然資源“上戶(hù)口”。
自然資源的“戶(hù)口簿”，內(nèi)容主要包括三個(gè)方面。一是自然狀況。包括自然資源的坐落、空間范圍、面積、類(lèi)型、數(shù)量、質(zhì)量等。不同類(lèi)型的自然資源登記的自然狀況信息不一樣，如水流記載河流長(zhǎng)度、水面面積等，森林記載蓄積量、林種等。二是權(quán)屬狀況。自然資源確權(quán)登記的權(quán)利主要是國(guó)家自然資源所有權(quán)，包括所有權(quán)主體、所有者職責(zé)履行主體、所有者職責(zé)代理履行主體以及行使方式等。三是其他相關(guān)事項(xiàng)。包括登記單元范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利情況和公共管制信息等，通過(guò)關(guān)聯(lián)的方式予以體現(xiàn)。
未來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)、遙感、實(shí)景三維等信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，“三維登記”模式不僅會(huì)讓自然資源的“平面戶(hù)口簿”變成“立體戶(hù)口簿”，而且會(huì)以三維模式構(gòu)建“一張圖”管理平臺(tái)，將自然資源管理從平面變?yōu)榱Ⅲw，從抽象變?yōu)閳?chǎng)景。
大道篤行，雖遠(yuǎn)必達(dá)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，就是要立足保護(hù)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)自然資源管理需要，通過(guò)建立登記“一個(gè)簿”，銜接自然資源管理上下游；形成產(chǎn)權(quán)“一張圖”，支撐“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行；構(gòu)建信息“一張網(wǎng)”，提升生態(tài)保護(hù)監(jiān)管和公共服務(wù)能力，為落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署，加強(qiáng)自然資源管理提供基礎(chǔ)支撐。
凝心聚力，錨定目標(biāo)任務(wù)，夯實(shí)生態(tài)文明根基
實(shí)踐越深入，認(rèn)識(shí)越深刻。隨著自然資源確權(quán)登記實(shí)踐探索的逐步深入，自然資源確權(quán)登記的理論研究和認(rèn)識(shí)也在不斷深化。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，其目的是明晰產(chǎn)權(quán)，對(duì)象和范圍是自然生態(tài)空間，本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)登記，定位是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益、支撐“兩統(tǒng)一”職責(zé)。
既要摸清家底，更要管好家當(dāng)。2021年10月21日，受?chē)?guó)務(wù)院委托，自然資源部就國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況向全國(guó)人大常委會(huì)作專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。2022年5月，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)就落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告審議意見(jiàn)，提出全面推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，完善操作規(guī)程，優(yōu)化登記系統(tǒng)，健全不動(dòng)產(chǎn)登記配套制度和自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處制度。
黨的二十大報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求”。
下一步，自然資源部將以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加強(qiáng)登記成果應(yīng)用研究，推動(dòng)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。
大河流日夜，慷慨歌未央。站在新的歷史起點(diǎn)上，嶄新的篇章呼喚奮斗者揮毫?xí)鴮?xiě)，夢(mèng)想的征途召喚確權(quán)登記人再啟新程，努力擦亮美麗中國(guó)絢麗底色。
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